«Unser Bundesrat hat strukturelle Schwächen»

Am 15. Juli sind es zwei Jahre her, dass in Genf der libysche Diktatorensohn Hannibal Gaddafi verhaftet wurde. Die Polizeiaktion stand am Anfang einer schweren politischen Krise zwischen Libyen und der Schweiz, die bis heute nicht ausgestanden ist. Der ETH-Sicherheitsexperte Daniel Möckli hat die Affäre analysiert. Das zum Teil chaotische Krisenmanagement der Schweiz führt er nicht auf Fehler von einzelnen Personen zurück, sondern auf das politische System, wie er im Interview mit dem Onlinedienst «ETH Life» sagt. Und er vermutet: Wäre die Schweiz in der EU, hätte Libyen keine Geiselnahme gewagt.

Bildstrecken Göldi zurück in der SchweizGaddafi besucht GöldiMax Göldi tritt seine Haftstrafe an Infografik Timeline: Die Affäre Gaddafi Zur Person

Daniel Möckli ist Senior Researcher am Center for Security Studies (CSS) der ETH Zürich. Seine Spezialgebiete sind die Schweizer Aussen- und Sicherheitspolitik sowie die Nahostpolitik der EU und der USA. Er ist Editor der monatlich erscheinenden «CSS Analysen zur Sicherheitspolitik». Möckli studierte Geschichte, internationale Beziehungen und englische Literatur und promovierte an der Universität Zürich.

Herr Möckli, die Libyenkrise begann mit der Verhaftung von Hannibal Gaddafi in Genf am 15. Juli 2008. Was hätte die Schweiz tun können, damit der anschliessende Konflikt nicht dermassen ausgeartet wäre?
Der Kern des Konflikts ist die Verletzung der Familienehre von Muammar Gaddafi. Die Schweizer Diplomatie hat sich zwar sehr rasch um eine Konfliktlösung bemüht. Das EDA vertrat aber von Beginn an den Standpunkt, dass die Schweiz die Verhaftung von Hannibal Gaddafi nur bedauert, sich dafür aber nicht entschuldigt.

Glauben Sie, eine Entschuldigung hätte geholfen?
Ich könnte mir gut vorstellen, dass die Schweiz das Ausmass der Krise mit einer frühzeitigen Entschuldigung hätte einschränken können. Fairerweise muss man aber sagen, dass zu diesem Zeitpunkt niemand den Krisenverlauf antizipieren konnte, zumal es sich bei Gaddafi um einen schwierigen Verhandlungspartner handelte. Trotzdem: Die Entschuldigung kam spät und wurde erst von Bundespräsident Merz ausgesprochen.

Die schweizerischen Verhandlungen mit Libyen liefen über das EDA . Sie stellen dem Aussenministerium in ihrer Analyse gute Noten für das Krisenmanagement aus. Wie ist es dann zu erklären, dass das EDA im ersten Krisenjahr auf diplomatischem Weg praktisch keine Fortschritte erzielte?
Das EDA hat zu lange auf den diplomatischen Weg gesetzt und mit dem libyschen Premier und Aussenminister verhandelt. Aber die Gaddafi-Familie agiert ausserhalb der offiziellen diplomatischen Strukturen Libyens. Zur Wiedergutmachung einer Ehrverletzung muss man mit Muammar Gaddafi persönlich sprechen.

Darauf setzte später Bundespräsident Merz, indem er nach Libyen reiste, um eine Befreiung der Geiseln mit Gaddafi persönlich auszuhandeln.
Ja, aber er landete schliesslich in der genau gleichen Sackgasse wie zuvor das EDA. Er hat einen Vertrag mit dem libyschen Premier unterschrieben, das versprochene Treffen mit Gaddafi kam nicht zustande.

Weshalb wurde Bundespräsident Merz bei dieser Aktion nicht vom Chef der Task Force begleitet, die extra für das Krisenmanagement in diesem Fall eingesetzt wurde, sondern vom regional zuständigen EDA-Abteilungsleiter, der vermutlich nicht mit allen Einzelheiten des Dossiers vertraut war?
Wir wissen es bis heute nicht und hoffentlich wird dies die eingesetzte Geschäftsprüfungskommission klären. Es gibt Hinweise, dass Libyen neue Leute forderte, nachdem die vorhergehenden Verhandlungen mit dem EDA zu keiner Lösung führten. Tatsache ist, dass Bundespräsident Merz in Libyen eine Vereinbarung unterzeichnete, die weit von der EDA-Linie abwich – unter anderem wurde darin die Geiselentlassung nicht eindeutig zugesichert. Hier mangelte es an Koordination. Danach folgte eine Phase der innenpolitischen Zerfleischung. Gaddafi dürfte sich dabei oft ins Fäustchen gelacht haben.

Es kam bei der Libyenkrise zu mehreren Indiskretionen. So zum Beispiel, als die «Tribune de Genève» Polizeifotos von der Verhaftung Hannibal Gaddafis publizierte. Oder später bei der Aufdeckung eines Plans zur gewaltsamen Befreiung der Geiseln. Inwiefern erschwerten diese die Verhandlungen mit Libyen?
Die Publikation der Polizeifotos hat die Arbeit des EDA sehr erschwert. Solche Indiskretionen sind bezeichnend für diesen Fall. Bei den Recherchen für unsere Analyse bin ich auf sehr viele Informationen gestossen, die eigentlich nicht öffentlich zugänglich sein sollten. Zahlreiche Indiskretionen sind die Folge interdepartementaler Konflikte. Zudem instrumentalisierten manche Politiker die Krise für parteipolitische Zwecke. So gab es etwa in der Aussenpolitischen Kommission des Parlaments gravierende «Lecks».

Welche Rollen spielten die Medien dabei?
Die intensive Berichterstattung und vor allem die starke Emotionalisierung des Themas in den Medien war eine Hypothek für die Verhandlungen des EDA und zugleich ein Segen für Gaddafi. Auch wenn das grosse öffentliche Interesse absolut verständlich ist: Es ist bei Geiselnahmen ähnlich wie bei einem Terroranschlag; die Wirkung hängt vor allem von der medialen Aufmerksamkeit ab.

Am Ende kam Max Göldi nur dank Vermittlung der EU frei. Was veranlasste unsere Nachbarn zum Einschreiten in diese bilaterale Krise?
Der Bundesrat instrumentalisierte das Schengenabkommen mit der EU für ein Einreiseverbot von Libyern nach Europa. Eine analoge Visasperre setzte Gaddafi daraufhin für die Bürger aus Schengenländern in Kraft. Damit war auf einen Schlag plötzlich auch die EU von der Libyenkrise betroffen - ein guter Schachzug der Schweizer Diplomatie. Man darf sich aber nichts vormachen: Die EU hat sich nicht mit der Schweiz solidarisiert, wie das nun oft behauptet wird.

Sondern?
Sie hat ihre eigenen wirtschaftlichen und geopolitischen Interessen in der Region vertreten und als Drittpartei vermittelt. Gerade südliche EU-Länder zeigten sich empört über das schweizerische Vorgehen und allen ist klar, dass ein solches nur ein einziges Mal möglich war.

Welchen Unterschied hätte es gemacht, wenn die Schweiz ein EU-Mitglied wäre?
Ich vermute, dass Gaddafi in diesem Fall eine Geiselnahme nicht gewagt hätte. Vor zehn Jahren vielleicht schon noch, doch seither haben sich die Beziehungen zwischen Libyen und Europa normalisiert. Gaddafi hat mittlerweile ein grosses Interesse an stabilen Beziehungen zur EU und würde kollektive Retorsionsmassnahmen kaum mehr riskieren. Daraus lässt sich für die Schweiz aber noch keine EU-Beitrittsdiskussion ableiten.

Sie ziehen als Fazit aus ihrer Analyse, dass das Libyendossier grundlegende Fragen zur politischen Führungsfähigkeit des Bundes aufwirft und das Kernproblem des Krisenmanagements systembedingt ist.
Ja, unser Bundesrat hat in der Krisenbewältigung strukturelle Schwächen. Die mangelnde Koordination und Führung hat viel damit zu tun, dass es in der Schweiz im Unterschied zu allen anderen europäischen Ländern keinen Regierungschef gibt. Unser Bundespräsident hat keine Weisungsbefugnis, kann also keine einheitliche aussenpolitische Position durchsetzen. Erschwerend kommt die politische Polarisierung und eine stärkere parteipolitische Ausrichtung der Bundesräte hinzu. Während der Bundesrat früher eher noch eine einheitliche Vision vertrat, dominieren heute Partikularinteressen.

Müssen wir also unser politisches System überdenken?
Ein Systemwechsel hin zu einem starken Bundespräsidenten und einem Oppositionssystem wäre unrealistisch, zumal dieses in Europa weit verbreitete Modell in einer direkten Demokratie kaum funktionieren würde. Deshalb müssen wir uns wohl oder übel damit abfinden, dass der institutionelle Sonderfall Schweiz auch in Zukunft Schwächen im Krisenmanagement aufweisen wird. Und die nächste Krise kommt bestimmt.

(Das Interview führte Samuel Schlaefli/ETH Life)