Rosenbergs schwieriges Vermächtnis

Sie ist sagenumwoben und kommt immer dann zur Anwendung, wenn die Macht einer Partei nicht reicht, um ihre Sitzansprüche im Bundesrat abzudecken: die Zauberformel. Es entbehrt nicht jeglicher Ironie, dass heute ausgerechnet die FDP auf dem Verteilschlüssel beharrt, der bei der Einführung der Zauberformel 1959 erstmals zum Tragen kam und den drei grössten Parteien je zwei, der viertgrössten Partei einen Sitz zugestand. Schliesslich war die Zauberformel damals entgegen dem ausdrücklichen Willen des Freisinns zustande gekommen.

Dennoch hält sich hartnäckig der Mythos, CVP und FDP hätten aus freien Stücken zugunsten einer proportional angemessenen Vertretung der SP je auf einen Bundesratssitz verzichtet. Die hehre Begründung ist nur die halbe Wahrheit. Tatsächlich verzichtete die CVP aus purem Eigeninteresse und die FDP versuchte gar mit einem wilden Kandidaten, einen zweiten SP-Sitz im Bundesrat zu verhindern.

Die Zauberformel war von Beginn weg keine altruistische Angelegenheit, sondern das Resultat eines knallharten Machtkampfes. Im Zentrum stand der Unwille der ehemals allein herrschenden FDP, sich mit ihrer neue Rolle als eine von drei grossen Parteien abzufinden. Der Freisinn sah sich nach wie vor als dominierende Kraft und hatte Mühe, Macht abzugeben. Diese Arroganz wiederum ging der CVP mächtig gegen den Strich.

Fünf Faktoren für den Systemwechsel

Der Umstieg vom Koalitions- zum Konkordanz-System erfolgte nicht über Nacht. Es war ein sich über Jahre entwickelnder Prozess. Dass die Zauberformel schliesslich 1959 eingeführt wurde, war kein Zufall. Fünf Faktoren begünstigen den Systemwechsel: Die Übervertretung von FDP und CVP, die Untervertretung der SP, der Wille der CVP, gleich viele Sitze wie die FDP im Bundesrat zu haben, eine Vierervakanz, die Raum für parteitaktische Spiele liess, und ein Geheimabkommen zwischen der SP und der CVP.

Der Mann, der im Hintergrund die Fäden zog, war Martin Rosenberg, 1941 bis 1968 Generalsekretär der Konservativ-Christlichsozialen Volkspartei (KCVP, heute CVP). Er gilt heute als Vater der Zauberformel. Gemäss Proporz sollten zwei SP-, zwei FDP-, zwei CVP-Mitglieder und ein BGB-Mitglied (heute SVP) im Bundesrat vertreten sein. Früher als andere begriff der gewiefte Taktiker Rosenberg, dass der CVP durch eine proportionale Vertretung der vier stärksten Parteien im Bundesrat eine Schlüsselrolle zuteil werden würde. Je nach eigenem Gutdünken konnten die CVP-Vertreter fortan entweder mit den beiden SP- oder mit den beiden FDP-Bundesräten eine Mehrheit bilden. Heute spielt die Minipartei BDP mit Eveline Widmer-Schlumpf das Zünglein an der Waage.

Erste Konkordanzregierung 1943

Einen Sitz im Bundesrat zu opfern, war für die CVP ein geringer Preis, um diese Schlüsselposition zu erlangen. Allerdings musste erst die Vorherrschaft des Freisinns gebrochen werden. Kein leichtes Unterfangen. Denn die FDP gab nur widerwillig Macht ab. Nur wenn es nicht mehr anders ging, machten die Freisinnigen Zugeständnisse. Etwa 1891, als sie den Anspruch auf eine Alleinvertretung im Bundesrat aufgaben, um eine Regierungskrise zu verhindern. Gewählt wurde der erste CVP-Bundesrat Josef Zemp.

Mit Einführung des Proporzwahlsystems 1919 verlor die FDP die absolute Mehrheit im Nationalrat. In der Folge musste die FDP der CVP einen zweiten Sitz zugestehen. 1929 erhielt die SVP, 1943 die SP je einen Sitz auf Kosten der Freisinnigen. Damit umfasste der Bundesrat erstmals sämtliche relevanten Strömungen von links bis rechts. Proportional war die FDP mit drei Bundesräten jedoch weiterhin über-, die SP untervertreten. Zusammen mit der SVP konnten die Freisinnigen nach Belieben die Entscheide des Bundesrats lenken.

Als SP-Bundesrat Max Weber 1953 nach einer verlorenen Abstimmung überraschend seinen Rücktritt bekanntgab, verzichtete die SP auf den freiwerdenden Bundesratssitz. Sie wollte sich in den «Jungbrunnen der Opposition» stürzen. Die SP wollte nur in den Bundesrat zurückkehren, falls ihr die gemessen an der Wählerstärke zustehenden zwei Bundesratssitze gewährt würden. In einer Kampfwahl setzte sich schliesslich der Freisinnige Hans Streuli im zweiten Wahlgang gegen den CVP-Mann Emil Duft durch. Damit hatte die FDP wieder die alleinige Mehrheit im Bundesrat. Mit Charles Oser stellte sie zudem den Bundeskanzler.

Parität zwischen FDP und CVP als Dogma

In der CVP brodelte es. In der Folge strebte sie eine gleichstarke Vertretung wie die FDP im Bundesrat an. Als im Jahr darauf gleich drei Sitze im Bundesrat frei wurden, einigten sich SP und CVP darauf, einen FDP-Sitz mit dem Tessiner CVP-Regierungsrat Giuseppe Lepori zu besetzen. Im Gegenzug sollte die CVP bei der nächsten grösseren Vakanz zwei SP-Sitze ermöglichen. Drahtzieher war kein anderer als Rosenberg.

Das Manöver gelang. Lepori wurde im zweiten Wahlgang gegen den Basler Freisinnigen Alfred Schaller gewählt. Somit sassen neu drei FDP-, drei CVP- und ein SVP-Vertreter im Bundesrat. Die CVP erhob daraufhin die Parität mit den Freisinnigen zum unverrückbaren Dogma. Sie zeigte sich bereit, einen Sitz zugunsten der SP zu räumen, allerdings nur unter dem Vorbehalt, dass die Freisinnigen dies ebenfalls tun. In den Zeitungen kursierte bereits die «Formel 2:2:2:1», die eine arithmetisch angemessene Proporzverteilung der vier stärksten Parteien im Bundesrat nahelegte.

Obwohl als Übergangslösung bezeichnet, blieben FDP und CVP noch bis 1959 im Bundesrat übervertreten. Erst mit Hans Streulis Rücktritt schien die doppelte Rochade möglich. CVP-Bundesrat Philipp Etter, der sich bereits Jahre zuvor bereit erklärt hatte, zurückzutreten, falls ihm ein FDP-Bundesrat mit gutem Beispiel voranginge, schloss sich Streuli an. Schliesslich demissionierten ein paar Tage später auch noch die beiden anderen, gesundheitlich angeschlagenen CVP-Bundesräte, Thomas Holenstein und Giuseppe Lepori.

Handeln der CVP durch Eigeninteresse bestimmt

Diese Vierervakanz war es schliesslich, die es ermöglichte, bei den Gesamterneuerungswahlen vom 17. Dezember 1959, eine Regierung zu wählen, die der proportionalen Stärke der vier grössten Parteien entsprach. In den Zeitungen wurde im Vorfeld lebhaft über eine neue Bundesrats-Zusammensetzung diskutiert. Es war die Rede von der «magischen Formel» und schliesslich von der «Zauberformel».

Dass die gerechte Einbindung der Sozialdemokraten keine altruistische Entscheidung war, wussten allerdings bereits die Zeitgenossen. Im «Tages-Anzeiger» vom 18. Dezember 1959 hiess es, die Konservativ-Christsozialen seien der Konzeption der Wahlentscheidung von 1954, die eine Parität mit dem Freisinn ermöglicht habe, treu geblieben, also hätten sich an die Abmachung mit der SP gehalten. «Dabei muss allerdings der Wahrheitsliebe festgehalten werden, dass mindestens so sehr wie die Erkenntnis der Wünschbarkeit einer angemessenen Beteiligung der Sozialdemokraten an der Regierungsverantwortung die Paritätsthese gegenüber dem Freisinn das Gesetz ihres Handelns bestimmt hat.»

«Wir betonen ‹diesmal›»

Dass die Sitzverteilung im Bundesrat während über 40 Jahren unverändert bleiben würde, war 1959 alles andere als klar gewesen. So schrieb die «NZZ» noch am Wahltag über Hans Schaffner, der als wilder Gegenkandidat zum gewählten SP-Bundesrat Hans-Peter Tschudi selbst im dritten Wahlgang noch 97 Stimmen erhielt: «Ein Mann, der ohne für die Wahl von irgendeiner Fraktion portiert zu sein, in drei Wahlgängen mit solchen Stimmenzahlen das Rennen mitmachen kann, erweist damit seine hervorragende Eignung zu einem Amt, das aus rein parteitaktischen Machenschaften diesmal einem Sozialdemokraten zufiel. Wir betonen ‹diesmal›.» Schaffner wurde zwei Jahre später tatsächlich in den Bundesrat gewählt. An der Verteilung der Bundesratssitze änderte sich jedoch erst 2003 wieder etwas, als SVP-Nationalrat Christoph Blocher anstelle von CVP-Bundesrätin Ruth Metzler in die Regierung bestellt wurde.

Dass die Zauberformel so lange Bestand hatte, lag daran, dass die Parteistärken während Jahrzehnten stabil blieben. Erst in den 90er Jahren mit dem kometenhaften Aufstieg der SVP und dem andauernden Krebsgang der FDP und vor allem der CVP verschoben sich die Kräfte so stark, dass eine doppelte Vertretung der CVP und eine einfache der SVP arithmetisch nicht mehr zu rechtfertigen waren.

1999 kam die Zauberformel, wie sie Mitte-Links 1959 gefordert hatte, nicht mehr zur Anwendung. Die SVP, die zusammen mit der SP als stärkste Partei aus den Wahlen hervorgegangen war, hätte auf Kosten der CVP einen zweiten Sitz erhalten sollen. Doch die übrigen Regierungsparteien befanden mit abenteuerlichen Begründungen, die Volkspartei müsse sich erst bewähren, müsse ihren Wahlerfolg wiederholen. Manche verwiesen darauf, dass auch die SP auf eine arithmetisch angemessene Vertretung lange habe warten müssen. Andere wiederum sahen in der Zauberformel einen festen Schlüssel, gemäss dem ungeachtet der Wahlresultate die CVP zwei Sitze, die SVP einen Sitz erhalten sollte.

«Wir sehen uns bei Philippi wieder!»

Mit ihrer Galionsfigur Blocher forderte die SVP bei den Gesamterneuerungswahlen dennoch einen zweiten Sitz. Doch die Partei beging einen Fehler. Statt eines Sitzes der CVP, forderte die SVP einen Sitz ihrer stärksten Widersacherin, der SP. Als das Unterfangen scheiterte, kündigte Blocher an, die SVP werde ihre Politik nicht im Bundesrat sondern ausserhalb, im Parlament oder beim Volk durchsetzen und drohte in Anlehnung an Caesars Geist der gemäss Plutarch Brutus erschienen sein soll: «Wir sehen uns bei Philippi wieder!»

Dass die SVP bei der Sitzverteilung nicht angemessen berücksichtigt wurde, stärkte die Rolle der Volkspartei als gleichzeitige Regierungs- und Oppositionspartei. Dies lief entgegen dem Sinn einer nach der Zauberformel gebildeten All- oder Mehrparteienregierung, wie sie im Historischen Lexikon der Schweiz definiert wird: Der Vorteil einer Konkordanzregierung liege darin, alle referendumsfähigen, politischen Lager so einzubinden, damit eben gerade nicht mit einem «gesteigerten Einsatz des Referendums» die Regierungsarbeit behindert wird.

Als im Jahr 2000 die Nachfolge von SVP-Bundesrat Adolf Ogi anstand, sprachen sich Teile der SP dafür aus, die SVP ganz aus dem Bundesrat auszuschliessen. Die Bundesversammlung folgte der Ratslinken nicht. Sie desavouierte jedoch die Volkspartei, indem sie weder die Zürcher Regierungsrätin Rita Fuhrer noch den Thurgauer Regierungsrat Roland Eberle wählte. Stattdessen wurde der gemässigte Berner Ständerat Samuel Schmid gewählt, der seine Kandidatur aufrechterhielt, obwohl ihn die Fraktion nicht nominiert hatte.

Die Nacht der langen Messer

Der SVP widerfuhr, was die SP zuvor während Jahrzehnten erleben musste: Bereits bei der Einführung der Zauberformel, hätten die Sozialdemokraten ihren Parteipräsidenten, den ehemaligen Kommunisten Walther Bringolf, in den Bundesrat wählen wollen. Gewählt wurde an seiner Stelle jedoch Hans-Peter Tschudi. 1973 zog die Bundesversammlung Willi Ritschard dem offiziellen Kandidaten Arthur Schmid vor. 1983 wurde mit der Wahl Otto Stichs die erste Frau im Bundesrat, Lilian Uchtenhagen, verhindert. Wahrlich in der letzten Nacht gelang es den Unterstützern Stichs eine Mehrheit der Parlamentarier auf den Solothurner einzuschwören. Womit ein anderer Mythos geboren war: jener der Nacht der langen Messer.

Als Konsequenz überlegte sich die Partei den Gang in die Opposition, tat es aber nicht. Gleiches wiederholte sich zehn Jahre später, als statt Christiane Brunner der Neuenburger Nationalrat Francis Matthey gewählt wurde. Auf grossem Druck der Partei verzichtete dieser jedoch auf das Amt, wodurch sich mit der Wahl Ruth Dreifuss’ die Wogen wieder glätteten.

Sprengung der Zauberformel

Die Sprengung der Zauberformel war während ihres Bestehens immer wieder ein Thema. Besonders die Beteiligung der SP wurde mehrfach infrage gestellt. Die Bürgerlichen warfen den Sozialdemokraten vor, aus dem Regierungskonsens auszuscheren. 1991 forderte CVP-Nationalrat Gianfranco Cotti, ein verbindliches Regierungsprogramm, das jeweils vor den Bundesratswahlen in einer ausserordentlichen Session festgelegt werden sollte. Bereits fünf Jahr zuvor ging der renommierte Publizist Oskar Reck in einem Interview des «Echos der Zeit» davon aus, dass nach den Parlamentswahlen 1987 die Zauberformel gesprengt würde. Doch dazu kam es noch lange nicht.

Als nach den Wahlen 2003 die SVP als Wahlsiegerin feststand und die CVP weiter an Zuspruch verloren hatte, kam die Bundesversammlung nicht umhin, der grössten Partei einen Sitz auf Kosten der CVP einzuräumen. Was für manche Kommentatoren das «Ende der Zauberformel» bedeutete, war vielmehr die Rückkehr zur Zauberformel. Die vier grössten Parteien teilten sich die Sitze wieder nach dem Schlüssel 2:2:2:1.

Nach den Wahlen 2007 zeigte sich ein neues Problem. Die Wähleranteile ergaben nicht mehr ein eindeutiges Bild, wie die sieben Sitze im Bundesrat zu verteilen waren. Und wie immer in solchen Situationen beriefen sich die Parteien auf Argumente, die ihnen gerade in den Kram passten, um ihre Ansprüche durchzusetzen: Die FDP beharrte mit Unterstützung der SVP als drittstärkste Partei auf den 2:2:2:1-Schlüssel und damit auf ihre zwei Sitze. Die CVP sah die Grösse der Fraktion als massgebend und beanspruchte einen Sitz der FDP, griff allerdings erst bei der nächsten Vakanz 2009 an, als CVP-Ständerat Urs Schwaller im 4. Wahlgang gegen den Freisinnigen Didier Burkhalter scheiterte.

Scheinbare Wahrung der Konkordanz

Im Stillen verfolgte die CVP wie schon 1959 gegen den starken Freisinn eine Strategie zur Schwächung der Wahlsiegerin SVP. Nach vorgängigen Absprachen im Geheimen wurde 2007 anstelle von Blocher die gemässigte Bündner Regierungsrätin Eveline Widmer-Schlumpf in den Bundesrat gewählt. Die Konkordanz wurde damit nur scheinbar gewahrt. Denn die SVP fühlte sich durch Widmer-Schlumpf nicht vertreten, da diese entgegen den Interessen der Partei gehandelt habe.

Anders als die SP in den Jahrzehnten zuvor mochte die SVP die erneute Demütigung nicht akzeptieren. Bundesrätin Widmer-Schlumpf, die offenbar gewusst hatte von den Plänen, sie zu wählen, und Bundesrat Schmid, der sich trotz gegenteiligem Fraktionsbeschluss erneut vereidigen liess, wurden von der Fraktion ausgeschlossen. Die beiden trieben daraufhin die Gründung der SVP-Abspaltung BDP voran, womit die Sitzverteilung nicht mehr der Zauberformel entsprach.

Inhaltliche Zugeständnisse entsprechen nicht dem Konkordanz-Gedanke

Die SVP ist seit Samuel Schmids Rücktritt und der Wahl Ueli Maurers Ende 2008 mit einem Bundesrat in der Regierung vertreten. Als wählerstärkste Partei gebührt ihr im Dezember ein zweiter Sitz. Die Forderung aus dem Mitte-Links-Lager nach inhaltlichen Zugeständnissender SVP-Kandidaten steht aber im Widerspruch zum Konkordanz-Gedanke. Die Konkordanz zeichnet sich gerade dadurch aus, dass Mitglieder eines Gremiums einen Konsens finden, obschon sie nicht gleicher Meinung sind.

Die Frage ist, auf wessen Kosten die SVP ihren Sitz erhalten soll. Die Reihenfolge der Parteiengrösse hat sich seit 2007 nicht verändert. Wird auf Basis der Formel 2:2:2:1 argumentiert, müsste die BDP der SVP einen Sitz zugestehen. Doch die Formel, die 1959 so gut passte, stimmt nicht mehr mit den parteipolitischen Realitäten überein – es gibt nicht mehr drei grosse und eine halb so grosse vierte Partei. Die Parteienlandschaft hat sich vor allem in der Mitte völlig zersplittert.

Der verflixte siebte Sitz

Neben den zwei Sitzen für die SVP ist auch der Anspruch des linken Blocks von SP und Grünen auf zwei Bundesräte mit einem Wähleranteil von 27,1 Prozent unbestritten. In der Mitte haben FDP mit 15,1 und CVP mit 12,3 Prozent Wähleranteil Anspruch auf je einen Sitz. Wer soll aber den verflixten siebten Sitz erhalten? Die neue Mitte? GLP, BDP und EVP kommen zusammen auf einen Wähleranteil von 12,4 Prozent, was arithmetisch eine Vertretung in der Regierung rechtfertigen würde. Doch politisch liegen diese Kleinparteien keineswegs auf einer Linie.

Wenn die Geschichte etwas über die Zauberformel lehrt, dann dass nicht der hehre Anspruch auf eine gerechte Vertretung im Bundesrat zählt. Heute wie 1959 zählen am Wahltag nur die Interessen der einzelnen Parteien. Es ist eine Binsenweisheit, aber am Ende geht der siebte Sitz an die Partei, die es schafft, eine Mehrheit hinter sich zu scharen. Für die Martin Rosenbergs unserer Zeit haben die anspruchvollsten Wochen erst begonnen.