So kam die Konkordanz in den Bundesrat

Der Volksentscheid war klar und wuchtig: Mit einer Zweidrittelmehrheit wurde die Vorlage zum Rückkauf der privaten Centralbahn am 6. Dezember 1891 abgelehnt. Der federführende Bundesrat Emil Welti trat noch am gleichen Tag zurück und stürzte damit den damals noch rein freisinnigen Bundesrat in eine Regierungskrise.

Infografik Das politische System der Schweiz Video «Kon...kubinat ist was anderes, oder?» Josef Zemp

Geboren am 2. September 1834 in Entlebuch; gestorben am 8. Dezember 1908 in Bern.
Zemp war das älteste von 11 Kindern eines Krämers und Gerichtsschreibers. Er studierte in Heidelberg und München Rechtswissenschaft, danach war er in Entlebuch als Anwalt tätig. Mit seiner Frau Philomena, die er 1860 ehelichte, hatte er 15 Kinder. 1863 begann er seine politische Karriere im Grossen Rat des Kantons Luzern.
Zemp war von 1871 bis 1872 Ständerat. Von 1872 bis 1876 sowie von 1881 bis 1891 sass er im Nationalrat, den er 1887 präsidierte. Dem Bundesrat gehörte er vom 17. Dezember 1891 bis zum 17. Juni 1908 an, als er aus gesundheitlichen Gründen zurücktreten musste.

Der Freisinn löste die Krise, indem er der katholisch-konservativen Opposition (heute CVP) einen Sitz im Bundesrat zugestand. Am 17. Dezember 1891 wurde der Luzerner Josef Zemp auf Vorschlag seiner Fraktion mit 129 von 183 Stimmen gewählt. Er übernahm Weltis Post- und Eisenbahndepartement. Es war der Beginn der Konkordanz.

Radikal-liberale Dominanz

Der Begriff Konkordanz hat Konjunktur: Im Vorfeld und während der Bundesratswahlen 2011 wurde die Konkordanz von nahezu allen Seiten unablässig beschworen. Tatsächlich kennt die Schweizer Politik heute das Wechselspiel von Regierungs- und Oppositionsparteien nicht.

Das Prinzip, dass die wichtigsten politischen Strömungen in Gestalt der grössten Parteien ihrem Gewicht entsprechend in der Regierung vertreten sein sollten, bestimmte aber nicht von Anfang an die Politik in der Schweiz. Im Gegenteil: Der aus dem Sonderbundskrieg geborene Bundesstaat war zu Beginn klar von der radikal-liberalen Parteifamilie dominiert. Sie stellte alle sieben Mitglieder des Bundesrats und verfügte dank dem Majorzwahlrecht (das erst 1919 vom Proporz abgelöst wurde) über die absolute Mehrheit im Parlament.

Zwar umfasste diese noch nicht als eigentliche Partei verfasste Gruppierung ein breites Spektrum an politischen Richtungen – Radikale, Zentristen, Demokraten, freisinnige Linke. Doch sie regierte – wie es der Historiker Urs Altermatt, ein ausgewiesener Kenner der Geschichte des Bundesrats, in einem Artikel in der NZZ formuliert – «fast ein halbes Jahrhundert allein und schloss die katholisch-konservative Opposition wegen des Sonderbundskrieges als Vaterlandsfeinde und Römlinge strikte von der Macht im Bundesstaat aus.»

«Referendumsstürme» und Fundamentalopposition

Die Einführung des fakultativen Referendums 1874 stärkte jedoch die katholisch-konservative Opposition, die nun in regelrechten «Referendumsstürmen» gegen die Politik der radikal-liberalen Mehrheit anrannte. Fast ein Dutzend Vorlagen wurden so abgeschossen. Diese erfolgreiche Obstruktionspolitik zwang die Liberalen dazu, ihr Verhältnis zur Opposition zu überdenken. Zudem rückte die Aussöhnung der verfeindeten Lager mit dem Ende des Kulturkampfs zwischen dem liberalen Bundesrat und der katholischen Kirche in den 1880er-Jahren näher. Die Katholisch-Konservativen gaben nun ihre Fundamentalopposition gegen die radikal-liberale Mehrheit allmählich auf, während diese im Gegenzug ihre Blockade lockerte und 1887 erstmals einen katholisch-konservativen Nationalratspräsidenten wählte. Es war Josef Zemp, zuvor Fraktionschef der Katholisch-Konservativen (1881-1885).

Erfolgreiche Einbindungsstrategie

Die freisinnige Einbindungsstrategie gipfelte schliesslich in der Wahl Zemps zum Bundesrat nach Weltis Rücktritt. Und sie erwies sich als erfolgreich: Zemp, der sein Amt als klarer Gegner der Eisenbahnverstaatlichung angetreten hatte, wandelte sich nach und nach zu deren Befürworter. 1898 gelang ihm die Verstaatlichung der wichtigsten Privatbahnen.

Die weitere Entwicklung des eidgenössichen Konkordanzmodells ist bekannt: 1919, nach der Einführung des Proporzwahlrechts, verloren die Freisinnigen ihre Mehrheit im Parlament und gestanden den Katholisch-Konservativen einen zweiten Sitz im Bundesrat zu. 1929 erhielt die Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei (BGB) – die heutige SVP – einen Sitz. Die Sozialdemokraten wurden 1943 erstmals eingebunden und erhielten 1959 mit der Einführung der sogenannten Zauberformel ihre bis heute gehaltenen zwei Sitze. Die Zauberformel galt dann eine halbe Ewigkeit bis 2003, als die CVP einen Sitz an die SVP verlor. Seit der Abwahl von SVP-Bundesrat Blocher vier Jahre später hat die Diskussion über die richtige parteipolitische Zusammensetzung des Bundesrats nicht mehr aufgehört.