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Selbstbestimmungsinitiative«Wie will die Schweiz die Probleme alleine lösen?»

Völkerrechtsexperte Oliver Diggelmann findet, man sollte mit dem Mittel der Menschenrechte zurückhaltend agieren. Er warnt aber davor, «fremde Richter» zu bodigen.

von
D. Pomper
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Die SVP will, dass das Schweizer Volk das letzte Wort hat. Volksentscheide sollen nicht mehr durch internationales Recht «ausgehebelt» werden. Völkerrechtsprofessor Oliver Diggelmann widerspricht: «Das heutige System hebelt Volksentscheide ja nicht einfach aus. Vielmehr gibt es Ausnahmekonstellationen, in denen insbesondere die Europäischen Menschenrechtskonvention Vorrang gegenüber gewissen Volksentscheiden eingeräumt wird. Hinter der Initiative steht ein Demokratieverständnis, das Volksentscheiden eine fast religiöse Weihe zuschreibt.»

Die SVP will, dass das Schweizer Volk das letzte Wort hat. Volksentscheide sollen nicht mehr durch internationales Recht «ausgehebelt» werden. Völkerrechtsprofessor Oliver Diggelmann widerspricht: «Das heutige System hebelt Volksentscheide ja nicht einfach aus. Vielmehr gibt es Ausnahmekonstellationen, in denen insbesondere die Europäischen Menschenrechtskonvention Vorrang gegenüber gewissen Volksentscheiden eingeräumt wird. Hinter der Initiative steht ein Demokratieverständnis, das Volksentscheiden eine fast religiöse Weihe zuschreibt

Stevan Bukvic / Custom Images
Aber ist das Schweizer Volk  nicht der Souverän des Landes, die oberste politische Instanz? Diggelmann: «Das Volk ist ein Verfassungsorgan von mehreren. Nicht Befehlshaber. Das ist ein wichtiger Unterschied. Es sollte seine Aufgaben umsichtig und im Zusammenwirken mit anderen Verfassungsorganen wahrnehmen, dem Parlament und dem Bundesgericht etwa.»

Aber ist das Schweizer Volk nicht der Souverän des Landes, die oberste politische Instanz? Diggelmann: «Das Volk ist ein Verfassungsorgan von mehreren. Nicht Befehlshaber. Das ist ein wichtiger Unterschied. Es sollte seine Aufgaben umsichtig und im Zusammenwirken mit anderen Verfassungsorganen wahrnehmen, dem Parlament und dem Bundesgericht etwa.»

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Die SVP kritisiert Urteile des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. Auch Diggelmann hat sich schon darüber geärgert: «Der EGMR sah manchmal Konventionsverletzungen, wo der Bezug zu fundamentalem Unrecht meiner Meinung nach fehlte.»

Die SVP kritisiert Urteile des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. Auch Diggelmann hat sich schon darüber geärgert: «Der EGMR sah manchmal Konventionsverletzungen, wo der Bezug zu fundamentalem Unrecht meiner Meinung nach fehlte

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Herr Diggelmann, die SVP will mit ihrer Selbstbestimmungsinitiative das Verfassungsrecht über internationales Recht stellen. Was halten Sie davon?

Ich verstehe das Bedürfnis nach einfachen Lösungen. Als ich zum ersten Mal von der Initiative hörte, musste ich allerdings an einen Satz des irischen Dramatikers George Bernard Shaw denken, der einmal sagte: «Für jedes komplexe Problem gibt es eine Lösung, die gleichzeitig klar, kurz und einfach ist – und falsch.» Das «Verschrauben» von nationalem und internationalem Recht ist nämlich eine komplizierte Angelegenheit. Da braucht es Spielräume für Gerichte und Verwaltungsbehörden.

Die SVP will, dass das Schweizer Volk das letzte Wort hat. Volksentscheide sollen nicht mehr durch internationales Recht «ausgehebelt» werden.

Das heutige System hebelt Volksentscheide ja nicht einfach aus. Es ist irreführend, das so zu formulieren. Vielmehr gibt es Ausnahmekonstellationen, in denen insbesondere die Europäische Menschenrechtskonvention EMRK Vorrang gegenüber gewissen Volksentscheiden eingeräumt wird. Hinter der Initiative steht ein Demokratieverständnis, das Volksentscheiden eine fast religiöse Weihe zuschreibt. Bürgerpartizipation ist wichtig und wird es bleiben. Sie muss aber mit anderen Zielen austariert werden.

Aber ist das Schweizer Volk nicht der Souverän des Landes, die oberste politische Instanz?

Das Volk ist ein Verfassungsorgan von mehreren. Nicht Befehlshaber. Das ist ein wichtiger Unterschied. Es sollte seine Aufgaben umsichtig und im Zusammenwirken mit anderen Verfassungsorganen wahrnehmen, dem Parlament und dem Bundesgericht etwa. Umsichtig heisst auch: Es sollte den anderen Organen die Spielräume lassen, die etwa für das Vermeiden von Normwidersprüchen nötig sind. Es braucht einen Schutz vor einer Diktatur der Mehrheit.

Das Bundesgericht hat 2012 entschieden, einen kriminellen Mazedonier nicht auszuweisen, obwohl die Schweiz die Ausschaffungsinitiative angenommen hatte. Zu Recht?

Schauen Sie, das Bundesgericht stand vor einem unlösbaren Dilemma. Es konnte nicht gleichzeitig die Verfassung und die EMRK beachten, zu deren Respektierung wir uns verpflichtet haben. Das Gericht hat eine Lösung gewählt, die man kritisieren kann. Sie ist der Logik der Verlässlichkeit der von uns eingegangenen Bindungen verpflichtet. Der Mann lebte seit dem siebten Altersjahr in der Schweiz, wo er alle Schulen besuchte. Die Sprache seines Heimatlandes, Albanisch, spricht er kaum. Man hätte anders entscheiden können, sicher. Aber deswegen das ganze System infrage stellen? Deshalb in grossem Stil Misstrauen gegenüber dem Bundesgericht schüren?

Wie meinen Sie das?

Die grosse rechtsnationale Partei der Schweiz redet unablässig eine Kluft zwischen einer angeblich abgehobenen internationalisierten Elite und dem sogenannt einfachen Volk herbei, das sie angeblich vertritt. Mit einem Milliardär von der Goldküste als geistigem Zentrum, einem Bankengründer und einem Verleger im engsten Führungszirkel? Vier der zwölf SVP-Nationalräte im Kanton Zürich sind Juristen. Das Bundesgericht wird als Komplize der angeblich abgehobenen Elite dargestellt, dabei ist die politische Elite der Schweiz im internationalen Vergleich doch bemerkenswert geerdet. Bundesräte können nicht «durchregieren», sie müssen sich immer wieder der Auseinandersetzung stellen. Das Parlament ist ein Milizparlament, und das Bundesgericht gilt als vorsichtig, besonders wenn es um Volksentscheide geht.

SVP-Präsident Albert Rösti kritisiert den Beschluss des Bundesgerichts, das Personenfreizügigkeitsabkommen im Falle einer Anfechtung eines Entscheids zur Umsetzung der MEI über die Schweizer Verfassung zu stellen. Er hält das für eine «absolut unangemessene Einmischung der Richter in einen direktdemokratischen Volksentscheid». Was entgegnen Sie?

Sie sprechen ein Urteil von 2015 an. Es ging, unter anderem, um das Verhältnis zwischen Freizügigkeitsabkommen und Verfassung. Ich gebe Herrn Rösti im Grundsatz recht. Ich möchte eines aber betonen: Es ist eines, der EMRK Vorrang gegenüber neuem Verfassungsrecht einzuräumen, und etwa anderes, dies bei einem wirtschaftlichen Integrationsvertrag wie dem Freizügigkeitsabkommen zu tun. Die EMRK ist ein gemeinsames Symbol für das nach dem Krieg wiederaufgebaute Europa, eine Art Bollwerk für Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Fundamental, bei aller Kritisierbarkeit im Einzelnen. So etwas kann man vom Freizügigkeitsabkommen trotz seiner ebenfalls grossen politischen Bedeutung nicht sagen.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte EGMR ist unter Beschuss. Haben Sie sich noch nie über einen Entscheid dieses Gerichts geärgert?

Selbstverständlich habe ich das. Jedes Gericht fällt heikle Entscheide. Der EGMR sah manchmal Konventionsverletzungen, wo der Bezug zu fundamentalem Unrecht meiner Meinung nach fehlte, es war aber auch schon umgekehrt. Man muss die Proportionen sehen. 97 Prozent aller Beschwerden werden sofort abgewiesen und gar nicht näher geprüft. Von den Beschwerden gegen die Schweiz werden gerade einmal 1 bis 2 Prozent gutgeheissen.

Inwiefern profitieren wir vom EGMR?

Er weist uns auf rechtsstaatlich blinde Flecken hin, er ist aber auch für die jungen und instabilen Demokratien in Mittel- und Osteuropa ganz wichtig, und die wiederum sind es für die Stabilität in Europa insgesamt. Sollte man für das grosse Ganze nicht ein paar Urteile schlucken, die einem nicht behagen? Ich meine ja.

Bei welchen Entscheiden fehlte der Bezug zu fundamentalem Unrecht?

Ein Beispiel ist etwa das Verbot sogenannt sprechender Sozialversicherungsnummern. Eine Ziffer der Sozialversicherungsnummer sagt, ob sie bei Geburt einem Mann oder einer Frau gehörte. Der Transmensch wird also «verraten». Das ist nicht gut und nicht gerecht. Aber geht es um fundamentales Unrecht? Das kann man unterschiedlich sehen. Ein anderes Beispiel ist eine Entscheidung des EGMR, bei der es um den Entzug des Wahlrechts bei Strafgefangenen ging. Das Gericht hätte meiner Meinung nach am Besten gesagt: «Grossbritannien soll das handhaben, wie es will.»

Man kann argumentieren, dass der EMRK eingegriffen hat, um die Menschenrechte der Betroffenen zu schützen.

Der EGMR hat sich im Rahmen einer vertretbaren Auslegung bewegt. Es gibt hier Spielräume. Meiner Überzeugung nach sollte man mit dem Mittel der Menschenrechte aber zurückhaltend agieren und nur mit Vorsicht ins Mikromanagement der EMRK-Staaten eingreifen. Um der Akzeptanz der Konvention willen. Der EGMR ist in jüngerer Vergangenheit auch eher zurückhaltender geworden, hat etwa das französische Verbot der Burka im öffentlichen Raum vor zwei Jahren gebilligt. Wohl auch, weil er seine Rolle überdacht hat.

Warum hat der EGMR Menschenrechte nicht selten eher grosszügig interpretiert?

Menschenrechte sind mehr als Rechte. Der amerikanische Historiker Samuel Moyn hat sie einmal die «letzte Utopie» genannt. Sie sind immer mehr zur Projektionsfläche für Vorstellungen einer gerechteren Welt geworden, Hoffnungsträger nach dem Niedergang der sozialistischen Utopie. Man kann von einer gewissen Ideologisierung sprechen. Manche denken, wenn man sie grosszügig interpretiert, sei das immer ein Fortschritt und etwas Gutes. Der Begriff klingt ja irgendwie nach höherer Gerechtigkeit. Das ist gut gemeint, aber wohl nicht zu Ende gedacht. Das Konzept wird unscharf, wenn man immer mehr an Uneindeutigem in es hineinpackt. Die Wucht geht verloren. Härter formuliert: Man verspielt ein hohes Gut in kleiner Münze.

Was wären die Konsequenzen für die Schweiz, wenn die Selbstbestimmungsinitiative angenommen würde?

Man würde Sand oder gar Steine ins Getriebe des Rechtsstaats streuen. Das Grundproblem ist, dass man bei uns relativ leicht sehr spezifische und detailliert ausformulierte Anliegen in die Verfassung schreiben kann. Die können dann mit internationalen Bindungen kollidieren, zu deren Respektierung wir uns verpflichtet haben. Normenkollisionen und Rechtsunsicherheit würden zunehmen. Vielleicht sollte man in Erinnerung rufen: Das Völkerrecht besteht nicht nur aus Menschenrechten. Es geht auch um kollektive Sicherheit, Umwelt, Polizeikooperation, Währungsstabilität, Investitionsschutz. Das Gefüge von Verfassung, Gesetzen, Verordnungen und Staatsverträgen würde destabilisiert. Ausserdem ist die Initiative nicht gekonnt formuliert. Ihre Annahme würde unweigerlich auch deshalb Streit provozieren, weil unklar ist, wann ein Abkommen gekündigt werden müsste. Der wichtigste Punkt aber ist wohl, dass die Initiative vorgaukelt, wir würden an Selbstbestimmung gewinnen. In Wahrheit schürt man damit eine Illusion.

Weil das Landesrecht in der zunehmend globalisierten Welt sowieso bald ausgedient hat?

Landesrecht wird wichtig bleiben. Genauso wie die Staaten. Aber die internationalen Bindungen nehmen weiter zu, unweigerlich. Weil wir viele Probleme nur gemeinsam lösen können. Fluchtmigration, Internetkriminalität, Schutz von geistigem Eigentum – wie soll der einzelne Staat das alleine in den Griff bekommen? Er braucht Partner, hart ausgehandelte Kompromisse, auf die man sich verlassen kann. Für die staatliche Demokratie ist das kein Grund zum Jubeln. Aber es ist ein Fakt. Es kommt vor allem darauf an, die Spielräume, die man hat, klug und umsichtig zu nutzen.

Gemäss SVP reichen die Menschen- und Grundrechte in unserer Verfassung aus.

Ich sehe dies im Grundsatz durchaus auch so. Die Schweiz wäre auch ohne EMRK ein Rechtsstaat, obschon der EGMR wiederholt auf Inakzeptables hingewiesen hat. Denken Sie nur an die Personalunion von Haft- und Untersuchungsrichter. Oder an die Frage des Frauenstimmrechts. Sein Fehlen war eine Zeit lang der Grund, weshalb wir erst Mitte der 1970er-Jahre beigetreten sind. Ich möchte aber noch für einen etwas anderen Blick auf die EMRK plädieren. Könnten wir Loyalität gegenüber der Konvention nicht bis zu einem gewissen Grad auch als Ausdruck von Respekt dem gegenüber begreifen, was unsere Nachbarn in den letzten 70 Jahren in Europa aufgebaut haben? Ich frage mich manchmal, warum uns das so schwerfällt. Es gäbe ja Grund für Dankbarkeit für die Überwindung von Krieg und Verfolgung, die uns heute ein stabiles Leben ermöglicht. Vielleicht auch – ein grosses Wort in Zeiten des Zorns – für eine Spur Demut. Was sind dagegen ein paar missliebige Urteile?

Was für ein Zeichen würde die Schweiz mit einem Austritt aus der EMRK aussenden?

Vermutlich, dass uns die Dinge in Europa nur kümmern, wenn es unmittelbar um unsere eigenen Interessen geht. Manche würden wohl denken, dass wir in einer narzissistischen Illusion der Unverletzbarkeit leben, die der Realität nicht entspricht. Weder beim einzelnen Menschen noch bei einem Staat in der Mitte Europas.

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